净化网约车行业发展空间促平台提升内功

建议人：李书福

日常联系电话：0571－87766210

是否同意公开发表：同意

希望受理的部门：国家发展和改革委员会、国家工业和信息化部、公安部、交通运输部、国家工商管理局、保监会、中国消费者协会

建议日期：2018年3月 

伴随着移动互联网的普及，网约车成为多样化出行的风口行业，呈现蓬勃发展之势。网约车的出现提升了社会运力水平，丰富了民众出行方式。中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第40次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，我国网约出租车用户规模达到2.87亿，较2016年年底增加6188万人，网约专车或快车用户规模达到2.36亿，增长率为 29.4%，用户使用比例由 23.0% 提升至 28.9%。

作为一种全新的出行方式，网约车从诞生之初就充满了各种的争议，对原有法律法规的触动和在运营模式上的不断探索成为公众关注焦点。面对快速发展的网约车和在发展过程中不断出现的各种乱象和问题，2016年7月，交通运输部、工信部等7部委联合出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“办法”），首次明确了网约车合法地位，并对运营平台、驾驶员、车辆的准入条件进行了明确规定，对网约车行业的有序、规范发展起到了重要作用。      

《办法》要求，网约车平台公司需取得《网络预约出租汽车经营许可证》才可进行网约车经营；同时，网约车车辆使用性质登记为“预约出租客运”车辆，运管部门为车辆办理《网络预约出租汽车运输证》，驾驶员需进行考试，考试合格后，取得《网络预约出租汽车驾驶员证》；三证齐全的车辆才是符合规范运营的网约车。《办法》要求，申请从事网约车经营的，应当具备线上线下服务能力，网络服务平台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平台，服务器设置在中国内地，有符合规定的网络安全管理制度和安全保护技术措施等。

但是根据相关调研和深入走访发现，“暂行办法”颁布一年多以来，很多网约车车辆未能三证齐全上路；网约车平台公司与各城市交通运输主管部门数据接入存在相同数据重复接入、传输不及时、数据质量差等突出问题，这些违规现象，影响了行业健康发展。来自罗兰贝格的数据显示，市场有超过130余家网约车平台公司拟开展网约车业务，仅有45家获得经营许可，其中不超过10家真正落地进行运营。

出台因地制宜的“细则”，有效落实《办法》

调研发现，一些从事网约车服务的司机未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，或者没有将私家车变更为“营运类”车辆而未取得《网络预约出租汽车运输证》。来自第三方罗兰贝格的数据显示，全国从事过网约车行业的司机（含快车、专车、顺风车、代驾等）超过2000万，平均每天有300万司机在运营。目前，一些司机表示，“此前，考试题目比较难，考试未通过。考场资源匮乏，需要到固定地点进行考试，考试不方便。”

对于营运车辆未变更的原因，目前大多数的网约车由私家车组成，一旦变更成为营运车辆，私家车报废年限就变成八年，这让很多私家车打退堂鼓。变更成营运车辆后，就必须投保营运车辆相关保险，同时还需要为乘客购买承运人责任险等相关保险，这使得成本大大提高。还有网约车司机反映，一辆私家车是家庭重资产，不愿意将私家车辆转为营运性质挂靠在网约车平台下，因为司机跟平台只是注册制关系，平台可以随时封号，携重资产加入平台，风险大。

建议：政府应严格要求驾驶员的素质和培训体系，但可以鼓励驾驶员考试形式更灵活，比如在保证考试公平、公正性的前提下，在网约车平台公司各服务所在地设立的服务机构设置考点，方便司机考试。同时保障网约车司机的基本权利，司机需与网约车平台签订相应合同，而不仅仅只是注册制，毫无保障。

很多网约车司机都是兼职工作，同时大部分地区已经规定一人、一车、一平台，相比于出租车的两班倒的情况，网约车车辆在路上行驶时间相比于出租车要短，出现事故的几率要小一些。来自罗兰贝格的数据显示，网约车的全职司机，每天平均行驶里程约250公里，服务里程约150公里。

建议：由保监会牵头，保险公司参与设计针对网约车的创新型运输保险，相比于现在的营运险费率低。通过新险种，降低私家车变更营运类车辆后的成本，促进主体参与者主动合规、合法运营。

此前的商业车险之所以需要区分营运车辆和非营运车辆，原因就在于保险公司无法区分风险，但是在网约车的运营模式下，平台积累了平台行驶数据，保险公司完全可以和其合作推出与风险相匹配的险种，满足分散风险的需求。同时，各大保险公司要考虑开发网约车专属保险产品，不仅仅针对车上人员和乘客，还要针对发生事故造成的保险车辆及第三者损失提供保障。这样网约车车主除了购买正常的保险产品外，还可以通过网约车平台购买专属产品。这不仅有助于乘客、驾驶员和平台分散风险，也可培育一个新兴的保险市场，有助于保险公司获得更多的收入。

“安全”无疑是网约车生存和发展的前提条件

安全和服务品质一直是网约车竞争焦点。然而，专车行业在安全保护方面安全要求不一，保护力度相差较大。在我国，出租车、网约车运营监管权下放到地方政府，目前一些地方的网约车细则出台规定了一人、一车、一平台，比如南京，但各地细则对此规定不统一。

建议：从全国政策层面明确一人、一车、一平台，即一名持有网约车驾驶员证的司机，只能使用一台合格的车在一家持证平台登记注册，开展营运。

根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对网约车经营行为中规定，网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益。也就是说，平台方作为管理者和组织者一旦乘客因乘坐叫车平台约来的车辆出现事故，平台方自然也应该成为责任主体。

如果未规定一人、一车、一平台，司机为多个服务平台服务，在疲劳驾驶的状态下出现事故，无法划清主体责任归属，不仅为乘客安全造成隐患，也为赔付责任的划分带来困难。网约车交通事故除了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》外还涉及到《合同法》、《道路交通安全法》、《保险法》、《反恐法》等。

监管不能一家单打独斗，形成合力是关键，社会公示是途径

从交通运输部到各地方交通管理部门，反映监管最大的难题是数据接入未落实。而掌握平台车辆运行数据是监管和执法中最重要的一环，不掌握数据或数据滞后造假，不仅导致线下执法难度加大，且难以及时发现违法行为，更难确定证据，导致监管“落空”。没有真实、实时的网约车平台数据，直接导致监管查无实据。

在对地方交通运输管理部门的调研发现，网约车新政执行以来，在执法过程中发现外地牌照的非法客运在网约车平台上有所减少，但是减少到什么程度，没有数据。尤其是针对“顺风车”的管理难度更大，按照管理规定，顺风车每天只能跑两趟，超过两趟就属于营运车辆，但司机究竟跑了几趟，完全无从掌握。

值得关注的是，目前，已接入网约车平台数据的城市还存在数据造假的情况。此外，平台传送的数据缺少平台支付信息、服务机构信息、运价信息、车辆保险信息，数据传输中主动中断等现象也一直存在。

分析原因，网约车行业的许可与管理，跨交通、公安、通信、工商、工信、质检等多个部门，同时跨部、省、市等多个层级。虽然国家七部委与各地方网约车管理办法都已明确“有关部门依据法定职责，对网约车实施相关监督管理”，但在实际管理工作中，并没形成合力，基本上是靠交通运输部门一家单打独斗。

为了让行业更健康的发展，建议：由交通运输部牵头，清晰各部门的权责，加强跨部门协作，有法必依、执法严格。让规范平台迅速发展，解决百姓出行安全的问题。

同时，2015年国务院出台了《大数据发展规划纲要》，提到了大数据的三个作用，其实网约车的发展就是以大数据为基础的。第一个大数据是推动经济转型的推动力，第二个就是提升国家在国际上竞争力最大的动力，第三个就是改变政府的治理方式，提升治理能力的一个主要的推动力。

如何运用数据进行有效监管？ 

2月26日，交通运输部印发《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》的通知，对于网约车公司提交相关数据提出了新的要求。

建议：政府部门严格按照该《办法》执行，设立专门工作组制定数据上传的规范细则及处罚措施，并督促各网约车公司提交相关数据。政府部门明确数据上报时间，通过分析数据后，对数据质量评级，并定期向社会公布企业上交数据的质量情况，这既是向社会公示企业诚信的途径，也是通过“诚信”评比倒逼“资本”的力量约束网约车平台公司行为。

在经济全球化浪潮下,诚信作为一种十分重要的社会资本,参与社会竞争并发挥着重要作用，既具有资本增值性的一般特征,又具有不可复制性、长期性与易逝性特征,这些特性决定了其在市场管理中的特殊性。

同时，调研中，传统巡游出租车和网约车司机都表达了在同一起跑线上公平竞争的重要性。一位巡游出租车司机说，传统出租车要参加年检，有服务质量考核，还要承担一定的义务，那么网约车也不应例外，车辆运输证有效期限也应保持一致。网约车司机反映，都是从事运营的车辆，希望可以享受到出租车的配套公共服务，比如，临时停靠点，机场、车站固定的停车候客泊位。

建议：将网约车纳入客运出租汽车管理条例，进行统筹管理。网约车本质上具有与出租车一样的出行服务特点，互联网只是为其客运业务合同的签订和履行提供了新的手段; 网约车不是拼车，而是一种新型网络预约出租汽车模式，涉及全体使用各种交通运输方式的人的效率与公平，这是政府必须制定适当管制措施的依据与基本出发点;为平衡各方利益，促进互联网+交通健康有序发展，必须纳入政府监管;网约车发展过程中暴露了主体责任不清、不公平竞争、信息安全风险等问题，纳入统一条例进行监管，可以促进公平竞争。据了解，杭州市地方政府已经修订了《杭州市客运出租汽车管理条例》给予网约车与出租车同等待遇。

同时，各地方政府应通过多种途径对《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》进行宣传，推进相关法律、法规、条例的普及工作。

以网约车、共享单车为代表的分享经济，在业态发展、政府管理经验等各方面，中国都走到了世界前列。其中，中国政府“包容审慎”的监管智慧功不可没。对符合网约车“暂行办法”并达到运营平台、驾驶员、车辆的准入标准的网约车平台予以鼓励；对违反相关条例的平台进行处罚。作为网约车平台公司也需要加强自律，落实相关规定，共同促进网约车产业合法、健康的发展，造福社会。只有守住行业规范底线，网约车才有望得到长足的发展。